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          上海深圳南京城市管理的经验借鉴

          发布时间:2019-03-20 10:07

            2015年5月中旬,北京市市政市容管理委员会副主任兼改革办主任柴文忠带队,会同市委研究室(改革办)、市政府研究室、市编办、市城市管理体制改革专项小组办公室的同志一起赴上海市、深圳市和南京市,就深化城市管理体制改革,推进城市管理目标、方法、模式现代化进行学习考察,交流城市管理体制改革创新经验,深入区县、街道(乡镇)考察城市管理改革实践成果,探讨“新常态”下城市管理发展特点规律。通过学习考察发现,三个城市虽然功能定位、人口规模、管理基础各不相同,既有直辖市又有副省级计划单列市,还有省会城市,但在深化城市管理体制改革方面,一直走在全国前列,结合各自经济社会发展形势和要求,在“大部制”“大城管”“大综合”,法制化、标准化、精细化等方面做了许多有益探索,取得了比较显著的成效,很多方面值得学习借鉴和参考。


            一、上海、深圳、南京城市管理工作的实践探索和经验做法


            目前,上海、深圳、南京的城市管理运行机制与北京基本相同,均实行“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制,即市、区县政府两级管理主体,通过市、区县、街乡三个管理层级,采取在市、区县、街乡、社区(居委会、村委会)建立数字化网格的方式进行管理。主要有六个特点:


           ?。ㄒ唬┩怀鐾吵锏匚?,成立城市管理议事协调机构


            上海市成立了“上海市城市综合管理推进领导小组”,由主管副市长任组长,市政府相关部门和各区县、各相关单位主管领导为成员,主要负责城市管理领域重大问题的统筹指导、综合协调工作,初步形成了“全市统筹、统一协调、市区联动、区县为主、分工负责、各司其责”的城市管理工作格局。南京市成立了“南京市城市治理委员会”,由市长任主任,常务副市长、主管副市长任副主任,成员由市政府及城市管理相关部门负责人等公务委员和专家、市民代表、社会组织等公众委员组成,负责研究决定城市管理重大决策,统筹协调城市管理重大事项。公众委员以公开征集及评选的方式产生,目前已评选出公众委员45名。


           ?。ǘ┣炕吵镒饔?,设立城市管理综合协调部门


            上海市突出“党建统领”,成立了市委派出机构城乡建设与交通工作委员会(简称党工委),负责统筹城市管理系统以及中央在沪企业单位的党的建设、思想政治建设和领导班子建设。同时,强调统筹综合,在市政府设立“两委+若干专业部门”,“两委”即城乡建设和管理委员会(简称建管委)、交通委员会,“若干专业部门”即绿化和市容管理局(城管执法局)、水务局和房管局3个部门,形成了“大部制”的格局。在管理体制上,党工委与建管委合署办公,市政府“两委+若干专业部门”的主要领导均为党工委党委委员。建管委负责城市管理相关政策、法规、标准、规范的制定和行业指导;绿化和市容管理局按照职责分工具体负责绿化、市容环境卫生、林业和城管执法等相关领域的工作;各区县和街乡负责具体工作的组织实施。深圳市和南京市也都设立了城市管理局,承担城市综合管理责任。


           ?。ㄈ┣炕ㄖ票U?,制定出台综合性城市管理法规


            南京市经江苏省人大审议发布了我国第一部城市管理地方法规――《南京市城市治理条例》,站在城市治理的高度,把包括建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理及其他事项等城市管理事项用法律的形式固定下来,对城市管理行政执法、公众参与治理、监督和救济等工作作出明确规范和界定,进一步强化了城市管理工作的法制保障。三个城市都结合各自实际,制定了一系列配套的《条例》《办法》,编制了较为完善的各类城市管理标准规范,以网格化为依托建立“大数据”系统,实现城市管理工作的精细化、标准化。


           ?。ㄋ模┣炕姓捶?,赋予城市管理部门综合协调手段


            上海、深圳、南京三个城市都很注重城市管理职能与综合协调手段的匹配性和统一性,强化城市管理与行政执法的整体性和互补性,在市级层面建立了“城市管理+综合执法”的工作体制,深圳市城市管理局和南京市城市管理局与本市的城市管理行政执法局是两块牌子、一套班子,负责城管执法工作的组织实施、统筹协调、综合考评、监督检查和业务指导。南京市城市管理局还承担了市容景观、环境卫生、市政设施、城市绿化管理方面的行政审批职责,负责户外广告设置、拆除环境卫生设施、设置渣土弃置场地、城市建筑垃圾处置等方面的审批事项,负责占用、挖掘城市道路、城市河道、城市绿地许可等方面的审批事项,保证了城市管理的责权匹配,增强了权威性。


           ?。ㄎ澹┣炕喽娇计?,建立起了城市管理长效机制


            上海市采取市级考评与区县自评、日常检查与实效测评、专业考核与社会评价相结合的办法,建立了“市民评判、社会评价、行政评定”的市容环境综合评价体系,综合考评结果与区县绩效考核、“以奖代补”等挂钩;每年开展两次市容环境卫生状况公众满意度测评,测评情况通过《解放日报》《文汇报》《新民晚报》向社会公布。深圳市采取明检与暗检相结合的办法,区分行业考核(占比56%)、专项检查(占比20%)、数字化城管考核(占比10%)、舆论监督考核(占比4%)、社会满意度考核(占比10%)五种方式,每月按百分制进行考核,每季度和年度对各街道统一排名,考核结果通过市属主要新闻媒体定期向社会公示,并按季度和年度对前六名进行奖励,对一年内两次排名最后或两次不达标的街道主要领导进行问责。南京市采取“城区一周一查、郊区一月两查”的方式进行考核,每月考核结果在《南京日报》公布,编发《考核通报》点评,与“以奖代补”经费挂钩,对连续两月得分低于70%的给予通报批评并取消当年度综合评优资格,连续三月得分低于70%的由市、区纪检部门对单位分管领导及相关责任人进行问责,并向市、区组织人事部门通报处理结果。


           ?。┣炕缁岱?,较早推行环卫作业市场化运行模式深圳市建立了相对完善的市场经济体制,大力推进政府购买公共服务,实行政(事)企分开、管干分离,明确规定环卫作业服务必须通过政府采购确定专业企业负责。目前,深圳市市政道路清扫保洁作业市场化率达到90%,垃圾清运市场化率达到75%,垃圾处理市场化率达52%。深圳是在全国较早实行环卫作业市场化运作模式的城市,一是坚持管理重心下移,实行市、区、街道、社区四级环卫管理体制,环卫作业实行全覆盖管理。二是政府购买公共服务,限定服务企业准入门槛,推行公开招投标制度,确定合理的外包合同期限,实行环卫作业管干分离。三是在加大投入力度的同时,改变政府单一投资模式,广泛吸引社会资本投资建设和参与运营环卫基础设施,实现投资主体社会化、多元化。


            二、对深化首都城市管理体制改革和机制创新、提高城市精细化管理水平的思考和启示


            习近平总书记在2014年2月26日视察北京时强调指出:城市管理是一门科学,需要精心打理,打理好了还有很多可以扩展的空间。要加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力,城市管理目标、方法、模式都要现代化。要健全城市管理体制,充分运用现代信息技术,加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理,坚持重心下移,积极推进网格化服务管理体系建设。总书记的重要讲话为我们深刻认识和把握城市管理问题,进一步提高首都城市精细化管理水平指明了方向、明确了思路。结合编制“十三五”规划,参考上海、深圳、南京等国内大型城市和伦敦、香港、新加坡等国际城市的先进经验,建议将正在编制的《北京市“十三五”时期市政市容发展规划》更名为《首都城市管理“十三五”发展规划》,并采取以下措施:


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            北京的城市管理比较特殊,统筹性、综合性、协调性特点明显,应借鉴南京等城市经验和北京奥运会做法,在进一步完善首都城市环境建设委员会职能的基础上,成立首都城市治理委员会,由市长任主任,分管副市长任常务副主任,中央国家机关相关部门分管领导和相关副市长任副主任,首都城市治理委员会办公室主任任秘书长,成员由市相关部门、各区县长、中央国家机关相关部门和在京国有大型企业、解放军总部机关和北京卫戍区、武警北京总队相关负责人等公务委员及专家、市民代表、社会组织等公众委员组成。首都城市治理委员会办公室可设在市城管委,办公室主任由城管委主任兼任,委员会及办公室的主要职责是决策和总体推进城市管理的顶层设计、综合协调、规划计划、目标任务、督查落实。区县成立相应机构,统筹落实本区域城市管理工作。


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            针对当前存在的重建轻管、城市管理领域统筹不够、缺乏顶层设计和综合协调等问题,按照“规建管并行独立、做实做强管理”的理念,在北京市市政市容管理委员会的基础上,设立北京市城市管理委员会(简称市城管委),对市市政市容委现行的“三定”职能特别是城市综合管理职能进行梳理明确,强化综合协调职能,整合专业管理职能,理清职责交叉边界,统筹负责城市环境整治、环境秩序治理、市容环境卫生、市政基础设施、市政公用事业、城市园林绿地等行业管理,实现对城市管理的统筹规划、综合协调、执法督查和监督考评。


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            城市管理遇到的矛盾困境大都与法律法规缺失有关。目前,北京市开展城市管理的主要依据是《北京市容环境卫生条例》等专业规章,没有一部综合性城市管理地方法规。因此,应从“提升城市管理地位、强化城市管理手段”的实际需要出发,尽快编制颁布《北京市城市管理条例》,将城市管理贯穿于城市发展、城市规划、城市建设的全过程,统筹市政设施运行管理、市政公用事业管理、市容环境卫生管理、城市园林绿地管理等城市管理主要职责,明确社会单位、市民群众参与城市管理的责任义务。


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            北京的城市管理涉及规划、建设、市政市容、交通、环保、水务、园林绿化、城管执法等多个部门,也涉及中央国家机关和在京企事业单位、军队(武警)总部机关和驻京部队、各区县和市属各企事业单位。城市管理部门如何统筹协调?一是建立健全城市管理部门参与城市规划、城市建设实施情况的评估反馈机制,城市管理部门协助相关部门做好城市基础设施建成后的验收和移交工作,防止出现“规划漏项、建设甩项”问题。二是加强对交通、环保、水务、园林绿化等相关领域内涉及城市管理内容的统筹协调,做到全市统一规划、统一部署,统一标准、统一验收。三是加强对中央驻京单位和解放军、武警驻京部队及各区县、各企事业单位内部涉及城市管理工作的统筹推进,明确标准,规定时限,跟踪督促,指导落实,真正形成城市管理全市“一盘棋”的工作局面。


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            针对城市管理部门承担综合协调职能,却没有综合协调手段,导致工作推进不力、责任落实不力、安全监管不力、隐患消除不力的情况,建立完善综合协调职能与综合协调手段相配套的城市管理工作机制,给城市管理部门增加管理职能或协调手段。如,地下管线综合管理,目前只有安全监管责任,缺乏安全监管手段,制定的年度消隐计划除了少数能随道路大修落实外,大部分隐患得不到及时消除,原因就在掘路审批分散在交管、路政、园林等部门,必须整合掘路审批和安全监管职能,确保城市基础设施安全稳定运行。


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            城管执法工作是城市管理工作的重要组成部分。城市管理和综合执法都是手段,城市管理为综合执法提供管理资源,综合执法为城市管理提供执法保障,如同“一体两翼”、“一车两轮”,相辅相成,缺一不可。北京市市政市容委承担的城市运行管理职能,因缺少自己的专业执法队伍,只能依靠协调相关职能部门和城管执法局开展,管理与执法难度加大,很多违法问题不能及时制止。上海、深圳、南京等城市管理实践证明,建立完整的城市管理与行政执法相配套的工作体系,形成统一决策、统一管理、统一执法的“大城管”格局,是新常态下提升城市治理现代化水平的最有效模式。(七)加强对检查考评结果的运用


            针对城市管理考评内容设置和考评结果运用方面存在的问题,认真总结完善首都环境建设“月检查、月排名、月曝光”措施,科学确定考评对象,科学设置考评内容,建立科学的综合考评体系,加强对考评结果的运用,综合考评结果做到“五个纳入”,即:纳入政府绩效管理,占一定比分权重;纳入领导干部政绩考察,作为综合评价的重要参考或城市管理“一票否决”;纳入“以奖代补”,重奖先进;纳入政府信息公开,在官方媒体公布,接受群众和舆论监督;纳入政纪处分,对考评结果连续在末位的单位进行问责处理。


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            加强“大网格”建设和管理,整合各类监控资源,加强城市管理网与社会治安网、社会管理网的有效衔接;升级网格化管理平台,加快推进网格化向全时段覆盖和向街道(乡镇)、社区(村庄)等基层延伸,为城市管理形成“大数据”支撑。建立“应发现尽发现、应处置尽处置”的问题处理机制,简化问题派发流程,缩短问题处理周期,落实问题处理责任,提高问题处理能力,提升城市管理水平。


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            倡导“人民城市人民建、人民城市人民管”的理念,发挥政府主导作用,调动社会群众参与,形成政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动;发挥人大代表、政协委员、新闻媒体、特约监督员的监督作用,增强建议、提案和新闻曝光问题的办理力度,形成良好的社会监督氛围;发挥街道、乡镇的属地管理作用,组织辖区内居民群众积极参与城市管理,培育和强化全社会的公民意识、法人意识、家园意识;发挥各类志愿者的引领作用,带动自发成立“4050劝导队”“社区联防安全员”等民间自治组织,实现城市综合管理由人治向法治转变、单治向共治转变、他治向自治转变。


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            坚持以市场为导向、监督管理为保障,逐步建立“政府管理、社会监督、市场化作业”的城市管理模式和机制。借鉴深圳等城市的市场化管理经验,总结完善北京市开展的环卫保洁市场化运行前期做法,按照“政企分开、管养分离”的原则,成熟一项放开一项、成熟一个领域放开一个领域,逐步实现环卫保洁管理、路灯照明维护管理、户外广告设施管理、市容景观管护等城市管理各领域的全面市场化购买服务,解决当前面临的城市管理力量不足、手段单一、管理粗放、效率不高等问题,最大限度地降低政府管理成本,调动社会参与城市管理的积极性,不断提高城市管理的精细化、规范化水平。本文来自《上海城市管理》杂志

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